Nog lang niet van Uruzgan af

Nu de Taskforce Uruzgan naar Nederland terugkeert wordt alom geprobeerd de balans op te maken. Het gaat dan vooral om het effect van de specifiek Nederlandse aanpak in Uruzgan, en om de mogelijkheid van een kosten-baten analyse: waren de zware offers de moeite waard? De Nederlandse overheid draagt met trots het succes van de ‘Dutch Approach’ uit. In het licht van toenemende twijfel over de toekomst van de NAVO en zorg over effectiviteit van hulp is het van belang om te zien wat er nu typisch Nederlands was aan de bijdrage in Uruzgan. Bij nader inzien moeten zowel de behaalde resultaten als het bijzondere van de Dutch Approach aanzienlijk genuanceerd worden. En lijkt Nederland nog lang niet van ‘Uruzgan’ af te zijn.

Overeenkomsten met de aanpak van andere deelnemers aan ISAF zijn er in elk geval. Net als in alle andere provincies heeft ISAF ook in Uruzgan de veiligheidssituatie niet kunnen controleren. In feite hebben de Taliban, die vanaf het begin overtuigd waren ze dat in een oorlog op de grond onverslaanbaar waren, gewoon gelijk gekregen. De ‘insurgents’ slaan toe waar en wanneer ze dat willen, en als dat in Uruzgan soms wat minder vaak voorkwam, is daarmee nog niet gezegd dat de Nederlandse krijgsmacht als enige in twintig eeuwen krijgsgeschiedenis in Afghanistan geslaagd is waar alle anderen falen. De dubbele boodschap van de missie, die naast het jagen op de Taliban in de ‘war on terror’ ook ontwikkeling beoogde, zou hier uitkomst moeten bieden – op in elk geval één van de twee terreinen zou er toch vooruitgang te boeken moeten zijn.

Ook in de aanpak van de wederopbouw zijn de overeenkomsten tussen de Nederlandse aanpak en die in andere provincies groter dan de verschillen. In alle provincies is het een groot probleem dat ‘defensie’ zich op het terrein van ontwikkeling begeeft: de verwarring van militaire en civiele taken binnen de ‘3D approach’ is slecht uitgepakt. De provinciale reconstructie teams (PRTs) zijn in heel Afghanistan een enorme misser gebleken. Er wordt niet gecoördineerd tussen de militaire activiteiten en civiele inspanningen. Ook in Uruzgan ontbrak het in de eerste jaren aan coördinatie, zelfs met de specialisten van het OS ministerie, en bleek defensie geheel onbekend met de werkwijze van de particuliere ontwikkelingsorganisaties. Dat heeft, zoals in heel Afghanistan, tot enorme verspilling en slechte projecten geleid.

In de provincie Khost bijvoorbeeld wordt momenteel een 10 miljoen dollar kostend nieuw gebouw afgebroken: voor de Amerikanen was dit bedoeld als een nieuw ziekenhuis waar de bevolking blij mee zou zijn; voor diezelfde bevolking is het een glashelder voorbeeld van hoe bij gebrek aan enige serieuze belangstelling voor Afghaanse betrokkenheid bij planning en uitvoering de middelen verdwijnen, en het resultaat een zo beroerd gebouw is dat niemand er in wil werken. Dat er na 4 jaar slechts een halve weg naar Chora ligt komt onder andere omdat Nederland ervoor koos om juist deze kerntaak, die militaire begeleiding behoeft, uit te besteden aan een NGO, terwijl peperdure militairen bezoeken brachten aan scholen en gezondheidsposten, waar ze een bedreiging in plaats van een ondersteuning vormden.

Nog erger dan deze verspilling op zich is de institutionalisering van corruptie waar alle PRTs in Afghanistan toe bijdragen. Kritiek op de corrupte nationale overheid steekt schril af bij de wijze waarop PRTs oncontroleerbaar geld rondstrooien in de naïeve verwachting dat daar ‘hearts and minds’ mee te winnen zijn. Ook in Uruzgan is deze fout te vaak gemaakt.

Nederland heeft daarnaast erg veel geld in beleidsontwikkeling op nationaal niveau gestoken. Daar zijn bij de ‘zachte’ ministeries zoals dat van vrouwenzaken mooie rapporten en voornemens uit voortgekomen, maar helaas weinig tastbare zaken die de bevolking direct raken. Hierin is de Nederlandse aanpak ook al niet veel anders dan die van andere landen gebleken.

Wat is er dan wèl anders aan de Nederlandse aanpak? Om te beginnen de intentie om goed te doen en de moeite die men zich getroost heeft om goede doelen te bereiken. De houding jegens de Afghaanse bevolking die de Nederlandse Taskforce aan de dag legde is nauwelijks te vergelijken met de grove machtsvertoning van vooral de Amerikanen. Ook beschikt Nederland over uitstekende kennis van de lokale verhoudingen, en heeft Nederland, anders dan veruit de meeste internationale collega’s, een serieuze poging ondernomen om goed bestuur in de provincie te ondersteunen. Daarbij hebben de Nederlandse vertegenwoordigers van BuZa en OS pionierswerk verricht in het werken aan de relaties tussen de verschillende conflicterende groepen in de provincie.

Daar ligt de kern van de problematiek van ontwikkeling in Uruzgan en in heel Afghanistan, veel meer dan in de dreiging van een nieuw Taliban bewind. Lokale conflicten vormen de vruchtbare voedingsbodem waarvoor fundamentalisten uit vele hoeken van de wereld naar Afghanistan komen om ISAF te bevechten. Door langdurige oorlog vastgeroeste lokale verhoudingen remmen de vooruitgang en houden de bevolking in gijzeling van oerconservatief denken. Bemiddeling en behendig manoeuvreren tussen de verschillende belangen bleek de Nederlanders veel beter af te gaan dan andere PRTs, en daarmee had Nederland de sleutel tot het bijdragen aan veiligheid en ontwikkeling in Afghanistan – de kern van de ISAF taak. En juist omdat het op dit vlak toch misgegaan is, liggen hier de belangrijkste lessen die uit deze missie te leren zijn.

ISAF, en daarbinnen bij uitstek de Nederlanders, die zo’n scherp oog bleken te hebben voor de lokale verhoudingen, hadden moeten weten dat de dubbele missieaanpak gedoemd was te mislukken. Gelijktijdig werken aan verbeterde relaties tussen Afghaanse groepen onderling en ISAF, terwijl militairen in dezelfde ISAF uitrusting burgerslachtoffers maken onder diezelfde groepen, is een farce. Het ondersteunen van onderdrukte stammen om zodoende een meer gelijke samenleving te helpen vormen is een prachtige gedachte, maar als die aanpak niet consistent en consequent wordt uitgewerkt dreigt het een misdadige aanpak te worden. Dezelfde lokale bestuurders die risico’s genomen hebben door met de Nederlanders samen te werken moeten nu uit lijfsbehoud de provincie verlaten, omdat ze weten dat de Amerikanen simpelweg de oude leiders zullen laten terugkeren. Dat Nederlandse beleidsmakers in Uruzgan hebben zich hebben laten verleiden in de Amerikaanse vleierij te geloven, toen een jaar geleden alles op alles werd gezet om de Nederlandse missie voort te laten bestaan, is een gruwelijke werkelijkheid. Niemand in Afghanistan heeft ooit serieus genomen dat de Amerikanen, een jaar voor ze zich terug zullen gaan trekken, hun hele ‘good governance’ beleid zouden herinrichten naar Nederlands model. Zelfs als men het in Washington had gewild zou het te laat in het veld toegepast hebben kunnen worden, zoals de uitingen van de vertrokken Generaal McCrystal goed aangaven moet geconcludeerd worden dat de Nederlandse aanpak uiteindelijk fatsoenlijk lokaal bestuur niet versterkt heeft, maar wellicht voor jaren onmogelijk heeft gemaakt. Dat daarbij de resultaten van de inspanning om een politiemacht te vormen nu in handen van de ex-warlords worden gelegd die de steun van de Amerikanen krijgen, is extra wrang.

Velen zeggen dat het nog te vroeg is om de balans op te maken. Het is echter niet te vroeg, en misschien zelfs bijna te laat in veel opzichten, om de vragen te stellen die al die tijd gesteld hadden moeten worden. Wat is de verhouding tussen doel en middel? Hoe pakt het uit als we de strenge maatstaven die Buitenlandse Zaken terecht hanteert voor de effectiviteit van ontwikkelingshulp op de resultaten in Uruzgan toepassen? En in het licht van de behoefte aan een nieuwe agenda voor de NAVO, is zo’n provinciaal reconstructie team nu eigenlijk een middel of een doel op zich? Zolang die vragen niet beantwoord zijn, kan het hoofdstuk ‘Uruzgan’ niet afgesloten worden.

Willem van de Put
Links:
http://www.healthnettpo.org

BizPress.nl